常庆海:PPP和专项债的协同是指在重叠领域、重叠项目上如何使用的问题

杜涛2019-11-12 10:02

永利博网址 记者 杜涛 近日,在财政部政府和社会资本合作(PPP)中心主办的“2019第五届中国PPP发展(融资)论坛”上,财政部副部长邹加怡表示“要探索PPP和专项债的结合,撬动社会投资,发挥协同加力效应,创新多元化融资模式”。财政部PPP中心焦小平主任也表示“PPP与专项债两者结合有利于降低PPP项目的融资成本,未来也将降低财政压力。在大岳咨询董事总经理常庆海看来,专项债主要解决政府投资资金不足,PPP则着重支出侧管理,两者统筹协调有利于财政管理更加高效”。

常庆海认为,随着财政部对PPP和专项债结合的公开表态,业界对于PPP和专项债结合的呼声越来越高,但是从更适宜的角度认识和理解PPP和专项债,才是PPP和专项债实现结合的基础条件。对此,永利博网址专访了大岳咨询有限责任公司董事总经理,财政部和发改委PPP双库专家常庆海,就PPP如何与专项债结合做出了解答。

永利博网址:在今年PPP发展(融资)论坛上提出的探索PPP和专项债结合,发挥两者协同效应,该如何理解呢?

常庆海:发挥两者的协同效应,这是需要理解的关键内容。首先应从PPP和专项债各自的适用领域及基本要求来看待和理解。如果把政府投资领域看做一个大圈,那么PPP和专项债都是大圈里面的两个小圈,两者协同效应的发挥主要取决于这两个小圈的相互关系。

从现在执行的政策来看,PPP适用于公共服务领域项目,而专项债适用于有较高收益的公益性事业,前者只要求有一定的收益,从这个角度看,PPP这个圈基本涵盖了专项债这个圈。但是PPP更加强调项目的运营及满足其相关的要求等,同时,随着政策的不断更迭及不同部门对之的不同理解,部分项目还经历多次整改,而专项债则没有PPP这样的要求,这导致专项债虽然在PPP的圈内,地方政府在选择上却更加倾向性于专项债,这种选择不仅是因为专项债成本低的因素。

永利博网址前几年,专项债资金投向最大的土地储备和棚户区改造两个领域,其中土地储备从相关政策来看不适用PPP模式,棚户区改造领域PPP涉及的也较少,PPP和专项债鲜有冲突,这两个小圈只有少量重合,两者各自在其主要阵地发挥作用,其实这也是一种协同投资效应。

PPP和专项债结合之所以最近如此受关注,主要是由于9月份国务院暂停土储和棚改的专项债申报,加之今年专项债新增额度很大,导致大量专项债涌向PPP领域项目。所以协同主要是指PPP和专项债在重叠领域、重叠项目上如何使用的问题。

永利博网址另外,在考虑PPP和专项债重叠领域的协同的同时,我们也应该注意到两个小圈之外的政府投资,比如被专项债拒之门外的土储和棚户区改造项目,这些投资今后如何解决对于地方政府也是一个难题。我认为,政府投资是一个大盘子,政策制定不能顾此失彼,不能导致某些领域出现投资空白,考虑到各类项目之间相互影响、相互制约,这种投资空白也将影响到其他领域投资。

永利博网址:从PPP和专项债两个小圈重叠领域看,对两者的结合有什么好的意见和建议?

常庆海:其实很多机构和专家对PPP和专项债结合的思路都有讨论,我认为两者结合的主要困难在于二者没有更为清晰的定位和高效的执行策略。要做好PPP和专项债的结合,首先应该对PPP和专项债各自有一个清晰的定位,PPP中心焦主任提到专项债主要解决政府投资资金不足,PPP则着重支出侧管理。专项债可以有效解决地方政府资金短缺的难题,保障了关键领域重大项目的及时建设,如运用到PPP项目,则更能发挥政府财政资金的撬动作用,解决更多项目落地难的问题。

永利博网址事实上,从PPP这几年的演进路径来看,它的问题是被赋予了太多政策目标,除稳投资外,还有如提高运营管理效率,创造收益,转变政府职能等等目标。这也使得PPP在制度设计上总是牵涉太多内容,进而导致PPP在和其他政策工具结合难度增加。由于PPP在短期内被赋予太多的政策目标,导致各级审批和考核较多,一定程度上给地方政府具体实施带来了负担。我们应该有一个共识,PPP需要一个成长过程,不同时期设置不同的发展目标,既不能拔苗助长,也不能在其面临短期挫折时予以全盘否定。

永利博网址在当前经济新常态的大环境下,我认为政策制定者更应该关注主要矛盾,在设定债务及投资上限的前提下,重点实现稳投资这核心目标(当然通过存量资产变现资金也可以支持稳投资),优先发挥PPP和专项债带动投资的作用。我们回过头来看,过去这5年PPP起到的最大作用在于拉动投资。而专项债现在之所以成为热点,很大一个原因就是政府投资需要新的开口。专项债今年来新增额度不断增加,使用越来越灵活,甚至可以作为项目资本金,其实也是政府在巨大的投资需求推动下的变通手段,目的就是稳投资。

我建议,在当前阶段不要给PPP增加太多政策包袱,尤其是运营、产权清晰等要求,让PPP和专项债一样,共同指向投资端及融资端,解决投融资的资金不足问题;用专项债解决PPP项目政府方资本金和融资难的问题,这样PPP和专项债的结合才能找到共同的落脚点,不然就算再提出再多结合路径也很难到良好的预期效果。

永利博网址:从项目操作角度来看,PPP和专项债结合更为具体的痛点在哪里?

常庆海:永利博网址我认为PPP和专项债结合具体痛点可能在于对PPP和专项债的定性,包括是否为债务的定性问题以及基础资产权属的定性问题所引发的一些问题。

关于债务问题。

专项债是政府举债的一种方式,其本质是政府债务,从债券持有人的角度,其背后依赖的还是政府信用;而PPP由于带有绩效考核属性,业界通常解读其形成的政府支出责任不是政府债务。如果项目采取A+B包的形式,分别采取PPP及专项债,则还好说一些;如果二者共同用于一个项目且不拆分A+B包,在处理专项债偿还及认定PPP部分的政府支出责任方面就会会出现打架问题。对于有些天然是重建设、轻运营的项目(如高速、棚改等)可能更适合两者结合,如果我们把运营考核的强制性减弱,则二者可结合的项目类型会更多。

永利博网址另外需要说明的是,即使这类天然适合结合的项目,实操中也存在着异化现象。这类项目运营属性本身不强,未来支出责任和债务在风险收益的属性上差异不大,但可是由于PPP政策要求,被迫包装运营属性;而专项债则要求收支自求平衡,就导致很多项目硬性包装,形式上实现了自身平衡,但未来可能需要政府落实更多资金来源渠道予以补差,这也脱离了专项债的本意。PPP和专项债的异化其实是政策工具和政府投资需求不匹配导致的,实操中大家总是在打政策擦边球。

永利博网址我认为,对于有些建设属性突出的项目,应该可以适当弱化运营,更多从项目本身的社会效益考虑,让项目运营为建设质量负责就够了,没有必要强制设置经营收入指标要求。PPP和专项债如何结合的核心点是要解决政府投资项目落地难落地慢的问题,不能让政府部门和咨询机构在定性问题上不停地徘徊,从这个方面上看,其他类型的项目也可以弱化从产生直接效益角度看待运营问题。

其关于资产的权属问题。

永利博网址在我们接触的很多PPP和专项债结合实际操作中,有人认为PPP项目的资产属性不够清晰,比如一些TOT、BOO等项目的资产权属,对于专项债形成的资产则认为应完全是政府资产,从而造成两者有冲突,进而提出项目不分为“A、B”包就不能操作的问题。对于采取BOT等模式的项目,一般处理方式上采取资产所有权属于政府,经营权、收益权属于项目公司的方式,但在实际操作很多常常会变更业主,同时由于施工许可证办理等要求,导致BOT在权属的认定上也存在一些模糊地带。实际上,从PPP项目全生命周期看,除去部分最终市场化的项目,大部分项目都涉及设施移交,社会资本不管是拥有合作期的项目所有权还是使用权,其实都是不完整的产权,不会对专项债的产权界定产生实质性影响。但是操作中,很多人没有看到PPP产权的实质,僵化地理解PPP和专项债的产权关系,导致两者的结合受阻。

永利博网址上述两个方面都是目前PPP与专项债结合在实操中面临的突出问题,如果仅靠PPP和专项债的定性在项目初期就否定二者的结合应该说是不合理的。决策者不妨从“稳投资”这一核心目标出发,以结果为导向充分发挥PPP和专项债各自优势。

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财税新闻部主任
长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。